Во все времена вопрос о действенно центрального и местного управления был одним из ключевых, определяющих эффективность работы всего государственного механизма. Особенно чувствительным ко всякого рода переменам в силу многообразия своей этнической, этнокультурной и конфессиональной структуры был и остается Северный Кавказ. Ныне концепция государственного управления со стороны федерального центра формируется здесь под давлением таких обстоятельств, как политизация общества и множественность национальных, религиозных партий и движений, которые серьезно конкурируют с органами государственной власти за выбор приоритетов национально-государственного развития.

Особую остроту этнополитической ситуации на Северном Кавказе придают очаги конфликтов, превратившие весь Кавказский регион в широкую зону нестабильности. Это весьма негативно влияет не только на сопредельные, но и на внутренние районы России. В то же время на общегосударственном, региональном и межсубъектном уровнях еще не выработана достаточно эффективная альтернатива центробежным тенденциям, которые стимулируют сепаратистские силы.

В этой связи, думается, может быть небезынтересным исторический анализ той системы управления, которая существовала на Северном Кавказе в дореволюционные времена и отличалась определенной действенностью и стабильностью. Не исключено, что некоторые элементы прошлого опыта, соответственным образом трансформировавшись, могли бы оказаться полезными и сейчас.

В Кавказском крае до 1917 г. существовала гибкая система управления, вобравшая в себя черты как российской имперской унитарности, так и федерализации.

Изначально верховная государственная власть в Кавказском крае была предоставлена наместнику его императорского величества, наделенному широкими державными правами в вопросах местного гражданского и военного управления. Его должность главнокомандующего Кавказской армией в 1883 г. была преобразована в должность главного начальника гражданской части и Кавказского военного округа. В 1905 г. наместничество на Кавказе по указу царя было вновь восстановлено, что должно было, как предполагалось, способствовать преодолению проявлений национальной обособленности.

В результате этого государственная власть в крае оказалась непосредственно подчиненной российскому императору и окружавшим его центральным правительственным структурам. Как личный представитель монарха на Кавказе наместник имел неограниченные политические полномочия, действовал по собственному усмотрению, а в случае "беспорядков" мог также принимать решения о применении силы. Он являлся членом Государственного совета, членом Совета и Комитета министров, главнокомандующим войсками Кавказского военного округа и войсковым наказным атаманом Кавказских казачьих войск.

Кавказский наместник не зависел в своей деятельности от центральных органов власти и не подпадал даже под влияние Совета министров, хотя по своему статусу и приравнивался к министрам. По гражданской части он подчинялся непосредственно царю. Занимавший эту должность с 1905 по 1916 г. граф И. И. Воронцов-Дашков пользовался, как признавалось, "исключительным положением в придворных кругах".

Так как в управлении Кавказским краем существовали две различные системы (военно-народная и общегубернская), при наместнике были учреждены должности помощников по гражданской и военной частям и созданы специальные исполнительные органы: канцелярия по делам местностей, состоящих в ведении военно-народного управления, и канцелярия по общегражданскому управлению.

Высшее общее руководство всеми подразделениями военно-народного управления в период преобразований 1883 г. временно оставлялось за военным министерством, затем было переведено в министерство внутренних дел и в конечном итоге снова возвращено в военное министерство. С 1905 г. военно- народное управление все больше стало воспринимать порядки управления, действовавшие в других ме-стностях России.

В правительственных кругах рассматривалась даже возможность распространения на местности военно-народного управления общегражданских форм организации власти и введение в них земских учреждений, которые начали вводиться в империи с 1864 г. для развития местного самоуправления на новых началах. Однако и на рубеже XX века этой реформой не было затронуто еще 51 административно-территориальное образование: Сибирь, Степной край, Туркестан, Прибалтийский край, такие губернии, как Архангельская, Гродненская, Виленская и другие.

В их числе находился и Кавказ. Вопреки существовавшему взгляду о неподготовленности этого края для восприятия земского самоуправления наместник его императорского величества граф И.И. Воронцов-Дашков поддерживал эту идею и полагал, что именно с помощью земских учреждений можно "скорее всего достигнуть умиротворения... этой окраины". По его мнению, "нелепая вражда и мелкий дух сепаратизма отдельных народностей сгладятся при взаимных встречах...".

Но проектировавшиеся в 1906 г. для этой цели преобразования из-за проявлений недовольства местных народов, как это было, например, в нагорной части Дагестанской области, были отложены на неопределенный срок. Представители власти вынуждены были заверить взволновавшееся население, что "преобразования не будут приводиться в исполнение насильственными мерами вопреки желанию народов". Проект о земстве на Кавказе встретил резкую оппозицию и в высших эшелонах правящей элиты, что дополнительно затрудняло его реализацию.

Тем не менее по вопросу о земстве в 1909 г. были созваны губернские и областные совещания, а в апреле 1916 г. в Тифлисе августейшим наместником великим князем Николаем Николаевичем, сменившим умершего в том же году И. И. Воронцова-Дашкова, было созвано Кавказское краевое совещание. Потом последовала подготовительная работа управления и совета наместника по составлению соответствующего законопроекта. Его рассмотрение состоялось 3 февраля 1917 г. на первом заседании образованного по постановлению Совета министров междуведомственного совещания под председательством заместителя наместника его императорского величества на Кавказе сенатора П.Н. Милютина.

Изучив проект о введении земских учреждений на Кавказе, это совещание согласилось с положением, принятым краевым совещанием при августейшем наместнике в 1916 г. Однако и на протяжении 1917 г. вопрос о земстве на Кавказе все еще продолжал оставаться открытым, и военно-народное управление, претерпев лишь незначительную эволюцию, сохранялось.

Высшее гражданское и военное управление Дагестанской областью с 1883 г. было предоставлено военному губернатору (до этого существовала должность начальника области), который одновременно являлся командующим расположенными здесь войсками. По служебной иерархии он подчинялся главному начальнику гражданской части и главнокомандующему войсками Кавказского военного округа, а с 1905 г. - кавказскому наместнику. Ему в свою очередь были подчинены начальники административных округов, имевшие более низкие офицерские чины. Вся власть на областном и окружном уровнях, таким образом, сосредоточивалась у военного командования.

Все выборные должности в сельских общинах, в том числе и состав сельских судов, утверждались начальниками округов, а решения областного народного суда вносились на утверждение военного губернатора. Тем самым самостоятельность сельского общинного самоуправления была ограничена.

Несколько по-другому строилось управление Кубанской и Терской областями. Оно основывалось, в отличие от Дагестанской области, на удовлетворении административно-политических потребностей не только местных народов, но и российского казачества.

Военно-народное управление в этих областях, первоначально раздельное для каждой из них, заменяется в 1887 - 1888 гг. общим военным заведованием с непосредственным подчинением его войсковому наказному атаману Кавказских казачьих войск, наделенному одновременно полномочиями главнокомандующего войсками Кавказского военного округа и главного начальника гражданской части. По мнению правительства, это должно было "...поднять и укрепить воинский дух, экономическое благосостояние и тесно связанную с ними боевую готовность войск". После этого произошло объединение в масштабах края военного руководства Кубанским и Терским казачьими войсками, а местное и казачье население в областях перешло под совместное управление, соединившее в себе гражданские и военные функции.

С 1905 г. главное краевое управление казачьих областей и войск переходит к кавказскому наместнику. Такая подчиненность верховной краевой власти существовала во всех российских казачьих войсках: Семиреченском, Туркестанском, Сибирском, Забайкальском и других. Тем не менее у кубанского и терского казачества политическая и военная зависимость от высшей краевой администрации вызывала недовольство. В 1914 г. их представители в Государственной думе вносили законодательное предложение об упразднении должности войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск с предоставлением наказным атаманам областей его верховных прав. Предложение это не было удовлетворено, и к 1917 г. прежний порядок подчинения остался без каких-либо изменений.

Помимо наместничества управлением Кубанской и Терской областей согласно "учреждения управления кавказского края" (1888 г.), военное министерство занималось: местным населением - Главный штаб, казачьим и всем остальным - Главное управление казачьих войск. Такая двойственность в управлении местным и казачьим населением вызвала необходимость объединить управление ими, сосредоточив его только в Главном управлении казачьих войск, где находилось все центральное гражданское и военное управление российскими казачьими войсками. Для этого в нем было дополнительно образовано Горское отделение.

В 1910 г. Главное управление казачьих войск в составе военного министерства и Главного штаба было преобразовано в Казачий отдел, в ведение которого и стали поступать дела по внутреннему управлению и гражданскому устройству казачьих войск как отдельных территориальных единиц. Тогда же Главное управление казачьих войск приняло соответствующее решение о передаче всех дел по управлению местным населением Кубанской и Терской областей в азиатскую часть Главного штаба.

Во главе каждой казачьей области и войска был поставлен начальник, - как правило, казачий генерал, назначенный монархом и имевший звание войскового наказного атамана. Его должность соответствовала должности генерал-губернатора. На местах управление также находилось в ведении казачьих офицеров. Высшая власть, помимо того, сосредоточивалась в областных правлениях, являвшихся исполнительными органами при областных начальниках.

В пределах Кубанской и Терской областей местное население имело общее административно-политическое устройство с казачеством. Будучи самостоятельными общинами со своим хозяйством и казной, кубанское и терское казачьи войска, территориально разделенные на отделы во главе с атаманами, управлялись на основании особых положений.

Сельские (аульные) общества имели свои самоуправления, находившиеся под властью старшин и народных судей. На их должности чаще всего избирались представители феодальной элиты и духовенства, дальнейшее утверждение которых российскими властями производилось при наличии признаков благонадежности. За самоуправлением этнических сообществ в обязательном порядке осуществлялся внешний надзор: местный - участковыми начальниками и приставами, общий - атаманами отделов (в Кубанской области) или начальниками округов (в Терской области) и высший - начальниками областей и областными правлениями.

В Ставропольской и Черноморской губерниях высшим управлением занимались губернаторы. Губернатору подчинялась и территория кочевых народов в Ставропольской губернии. На ней также было установлено общинное самоуправление, основанное на самобытных этнических традициях и религиозных воззрениях. Для исполнения управленческих обязанностей у ведущих кочевой образ жизни народов избирались старшины, утверждение которых в должностях производилось вышестоящими губернскими учреждениями и губернатором. Для них элементы военного управления отсутствовали, но внешний надзор со своими особенностями существовал.

Таким образом, в казачьих областях в высшем и местном управлении происходило двойственное сочетание начал российской государственной централизации и общинно-этнической автономии с предоставлением ей весьма широких прав внутреннего самоуправления. Однако самостоятельность иноэтнических общин, так же как и в Дагестанской области, была поставлена в рамки внешних административно-политических ограничений. Впрочем, такие же ограничения существовали и для русских крестьянских и казачьих общин. В Ставропольской и Черноморской губерниях, как мы видим, тоже в административно-политическом устройстве предусматривалось внутреннее этническое самоуправление по местностям с установлением для него внешних российских государственных ограничений.

Давая оценку российскому управлению краем, депутат от Дагестанской области в Государственной думе Гайдаров в 1912 г., в частности, отметил: "На Кавказе был введен такой строй, который считался с потребностями и интересами населения и соответствовал психологии горцев и вместе с тем должен был явиться переходной ступенью к высшей форме общения".

Permanent link to this publication: